境外投资系列（一）——企业境外投资备案核心法规依据与合规要点（2026年更新版）

一、境外投资监管的法律框架

我国境外投资监管体系由国家发展改革委、商务部和国家外汇管理局依据各自职责分工建立，2026年形成“行政法规—部门规章—商务环节规章—外汇管理规定”四层架构：

（一）行政法规层
《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号），自2026年7月1日起施行。确立对外投资管理总体框架，是下位部门规章的上位依据，统一了境外投资的备案、核准、监督管理及安全审查程序。

（二）部门规章层（发展改革部门）
《对外投资管理办法》（国家发展改革委2026年第49号令），自2026年12月1日起施行，同时废止《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令）。49号令将核准、备案、境外再投资报告、信息报告和法律责任落到具体程序，是当前发展改革部门环节的主要依据。

（三）商务环节规章
《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号），自2014年10月6日起施行。商务部门环节的备案、核准、证书颁发、变更、注销及再投资报告，仍按该办法执行。49号令施行后，商务部3号令继续适用，与发展改革部门程序并行。

（四）外汇管理规定
主要包括：《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号）、《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）、《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）、《国家外汇管理局关于深化跨境投融资外汇管理改革有关事宜的通知》（汇发〔2025〕43号）。汇发〔2015〕13号后，境外直接投资外汇登记及变更登记由银行办理，外汇局通过资本项目信息系统事后监管。

二、境外投资的定义与基本要求

（一）境外投资的定义

《对外投资管理办法》第2条规定，对外投资即境外投资，是指投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。投资者在境外再投资的，亦属对外投资。投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人。企业包括非金融企业和金融企业；其他组织包括事业单位、社会团体等非企业组织。

《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）第2条从商务部门角度规定，境外投资是指在中国境内依法设立的企业通过新设、并购及其他方式在境外拥有非金融企业或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。两个定义口径基本一致，49号令的表述更为宽泛，将“投入资产、权益或者提供融资、担保”作为核心判断标准。

控制的判断采取实质标准：直接或者间接拥有企业、其他组织半数以上表决权，或者虽不拥有半数以上表决权但能够支配经营、财务、人事、技术等重要事项。第71条进一步确立“实质重于形式”原则，形式上的交易结构不排除实质上的监管适用。

（二）投资主体资格

《对外投资管理办法》第3条规定，国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。第13条明确其他组织参照企业执行，居民个人报户籍所在地或经常居住地省级政府发展改革部门备案；第33条授权国务院投资主管部门、商务主管部门制定居民个人对外投资具体管理办法，细则出台前个人申报路径以主管部门现行指引为准。

对于成立时间较短的企业的资质审查，实务中仍参照国家发展改革委配套格式文本的要求：投资主体成立时间较短、无法提供经审计财务报表的，应提供投资主体控股股东、普通合伙人或实际控制人最新经审计的财务报表。配套格式文本同时要求提供追溯至最终实际控制人的股权架构图。49号令施行后，新版配套格式文本将修订发布，具体要求以国家发展改革委正式发布的新版文本为准。

三、备案与核准管理

（一）备案与核准的区分

《对外投资管理办法》第12、13条规定，核准与备案的核心区分是是否涉及敏感因素，不是投资金额大小：

○ 核准：投资者直接或者通过其控制的境外企业、其他组织开展的敏感类对外投资，核准机关为国家发展改革委。
○ 备案：投资者直接开展的非敏感类对外投资，按主体类型和中方投资额确定备案机关。

需要特别说明：3亿美元不是核准与备案的分界线，而是备案机关的划分线。非敏感类项目无论金额大小均走备案，只是地方企业中方投资额3亿美元及以上报国家发展改革委，3亿美元以下报注册地省级政府发展改革部门。这一误解在实务中较为常见，应予以纠正。

敏感国家和地区包括：

◆ 与我国未建交的国家和地区
◆ 发生战争、内乱等的国家和地区
◆ 根据我国缔结或者参加的国际条约、协定等，需要限制对其投资的国家和地区
◆ 其他敏感国家和地区

敏感行业包括：

◆ 武器装备的研制生产维修
◆ 跨境水资源开发利用
◆ 新闻传媒
◆ 根据我国法律法规和有关调控政策，需要限制对外投资的行业（现行目录可参照《境外投资敏感行业目录（2018年版）》，包括房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部、境外无具体实业项目的股权投资基金或投资平台等，最终以国家发展改革委发布的现行目录为准）

商务部门环节，《境外投资管理办法》第6条规定，涉及敏感国家和地区、敏感行业的实行核准管理，其他情形的境外投资实行备案管理。

（二）备案机关与权限划分

发展改革部门环节，按《对外投资管理办法》第13条：

○ 中央管理企业（含中央管理金融企业、国务院或者国务院所属机构直接管理的企业）：国家发展改革委
○ 地方企业，中方投资额3亿美元及以上：国家发展改革委
○ 地方企业，中方投资额3亿美元以下：注册地省级政府发展改革部门
○ 其他组织：参照企业执行
○ 居民个人：户籍所在地或经常居住地省级政府发展改革部门

商务部门环节，按《境外投资管理办法》第9条：中央企业报商务部备案；地方企业报所在地省级商务主管部门备案。

（三）办理时限

发展改革部门环节，按《对外投资管理办法》：

○ 备案：备案机关在受理对外投资备案表之日起7个工作日内出具备案通知书（第32条）；复杂或需征求意见的可延长不超过7个工作日。
○ 核准：核准机关在受理核准申请书后20个工作日内作出是否予以核准的决定（第25条）；复杂或需征求意见的，经负责人批准可延长不超过10个工作日。评估时间不计入核准时限，评估一般不超过30个工作日，复杂经同意不超过60个工作日。
○ 核准文件、备案通知书有效期2年，延期应在届满30个工作日前提出（第37条）。

商务部门环节，按《境外投资管理办法》第9条：备案表填写如实、完整、符合法定形式，且企业在备案表中声明其境外投资无该办法第四条所列情形的，商务部或省级商务主管部门应当自收到备案表之日起3个工作日内予以备案并颁发《企业境外投资证书》。

四、股权穿透披露要求

《对外投资管理办法》第71条确立“实质重于形式”原则，对投资者、对外投资、控制、中方投资额等的认定均适用。国家发展改革委配套格式文本要求提供追溯至最终实际控制人的股权架构图，这是穿透式监管在股权层面的具体体现。公司制企业披露持股比例前五大股东和持股10%及以上股东；合伙企业披露所有普通合伙人和出资比例前五大的有限合伙人；向上逐层追溯至最终实际控制人（自然人或国有控股实体），通过协议、信托等方式实现控制的，应标明控制方和控制方式并继续向上追溯。

对于涉及境内居民个人通过特殊目的公司进行境外投融资及返程投资的，需按汇发〔2014〕37号文规定办理外汇登记。该文规定，境内居民以境内外合法资产或权益向特殊目的公司出资前，应向外汇局申请办理境外投资外汇登记手续。境内居民个人应提交以下真实性证明材料：

◆ 书面申请与《境内居民个人境外投资外汇登记表》
◆ 个人身份证明文件
◆ 特殊目的公司登记注册文件及股东或实际控制人证明文件
◆ 境内外企业权力机构同意境外投融资的决议书
◆ 境内居民个人直接或间接持有的拟境外投融资境内企业资产或权益，或者合法持有境外资产或权益的证明文件

五、资金来源的真实性要求

（一）资金来源审查要求

《对外投资管理办法》第19条规定，核准申请书应当包括投资者情况、对外投资方案（项目名称、投资目的地、主要内容和规模、中方投资额等）、对外投资对我国国家利益和国家安全的影响分析、投资者关于对外投资真实性、合规性等的声明。第11条规定，中方投资额包括投资者直接以及通过其控制的境外企业投入的货币、证券、实物、技术、数据、知识产权、股权、债权等资产、权益以及提供融资、担保等的总额，采取“穿透+视同”规则，防止通过境外中间层规避金额判断。第47条规定，投资者对自身提交的各类材料的真实性、合法性、完整性负责。

实务中，主管部门对资金来源的审查通常要求提供：自有资金出资的银行存款证明；以证券、实物、技术、知识产权、股权、债权等出资的审计报告、评估报告或可证明价值的相关文件；涉及银行融资的含融资金额的银行意向书；以发行股票、债券等方式募集资金的相应支持性文件。通过控制的境外企业投入且不涉及投资主体提供融资或担保的部分，支持性文件可以适当简化。

（二）资金汇出与使用管理

《对外投资管理办法》第35条确立关键约束：属于核准、备案管理范围的对外投资，未取得有效核准文件或备案通知书的，外汇管理、海关等有关部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理相关资金结算和融资、担保等业务。企业凭发展改革部门核准文件或备案通知书、商务部门《企业境外投资证书》到银行办理境外直接投资外汇登记，凭业务登记凭证办理购汇和汇出。

汇发〔2025〕43号文优化了资本项目外汇收入支付便利化政策，允许银行依据客户合规经营情况和风险等级等自行决定事后随机抽查的比例和频率。该文取消资本项目外汇收入不得用于购买非自用住宅性质房产的限制，属于FDI领域的政策调整；对于ODI资金的境外使用，仍需遵循投资目的地法律法规和备案用途。

六、核准备案文件的有效期与变更

（一）文件有效期

发展改革部门环节，《对外投资管理办法》第37条规定，核准文件、备案通知书有效期2年；确需延长的，应在有效期届满30个工作日前提出申请，核准机关受理后20个工作日内、备案机关受理后7个工作日内作出书面决定。

商务部门环节，《境外投资管理办法》第16条规定，自领取《企业境外投资证书》之日起2年内，企业未在境外开展投资的，证书自动失效。两类文件分属不同主管部门，失效与延期规则分别适用，不可混为一谈。

（二）变更

发展改革部门环节，《对外投资管理办法》第36条规定，已核准、备案的对外投资发生下列情形之一的，投资者应当在有关情形发生前向原核准、备案机关提出变更申请并完成变更手续：投资者增加或者减少；投资地点发生重大变化；主要内容和规模发生重大变化；中方投资额变化幅度达到或者超过原核准、备案金额的20%，或者中方投资额变化1亿美元及以上；需要对核准文件或者备案通知书有关内容进行重大调整的其他情形。变更程序和时限参照核准备案执行。

商务部门环节，《境外投资管理办法》第15条规定，企业境外投资经备案或核准后，原《企业境外投资证书》载明的境外投资事项发生变更的，企业应当按照程序向原备案或核准的商务部或省级商务主管部门办理变更手续。

（三）终止

发展改革部门环节，《对外投资管理办法》第42条规定，属于核准、备案、境外再投资报告范围内的对外投资，投资者应当在完成或者终止之日起10个工作日内提交完成或终止情况报告。“终止”是指投资者不再实施对外投资或者不再拥有对外投资形成的境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益。11号令时期未明确终止报告要求，49号令将其明确纳入。

商务部门环节，《境外投资管理办法》第17条规定，企业终止已备案或核准的境外投资，应当在依投资目的地法律办理注销等手续后，向原备案或核准的商务部或省级商务主管部门报告，原机关根据报告出具注销确认函。实务中通常还需交回《企业境外投资证书》原件。

（四）再投资报告义务

发展改革部门环节，《对外投资管理办法》第14条规定，投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展非敏感类对外投资，应当在实施投资前10个工作日提交境外再投资报告；返程投资参照执行。该报告不设金额门槛，11号令时期3亿美元以下不触发报告的做法不再适用。

商务部门环节，《境外投资管理办法》第25条规定，企业投资的境外企业开展境外再投资，在完成境外法律手续后，企业应当向商务主管部门报告。涉及中央企业的，通过管理系统填报并报商务部；涉及地方企业的，通过管理系统填报并报省级商务主管部门。该报告与发展改革部门的境外再投资报告是两套并行程序，不能相互替代。

七、法律责任

（一）发展改革部门环节的罚则

《对外投资管理办法》第五章设置了带具体比例的罚款和附随的资格限制：

◆ 第59条：投资国家禁止的对外投资的，责令停止、限期处分股份资产、没收违法所得；拒不执行的，处中方投资额5‰以上10‰以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下罚款。
◆ 第60条：未按规定履行核准、备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请核准、备案的，责令改正、没收违法所得、处中方投资额1‰以上5‰以下罚款；拒不改正的处5‰以上10‰以下罚款；对责任人处2万元以上5万元以下罚款。
◆ 第61条：以贿赂、欺骗等不正当手段取得核准、备案的，撤销文件、没收违法所得、处1‰以上5‰以下罚款；已经投资的处5‰以上10‰以下罚款；对责任人处2万元以上5万元以下罚款。
◆ 第62条：自上述处罚决定生效之日起，可在3年内不受理核准备案申请，或禁止在1年以上3年以下期限内从事对外投资活动。
◆ 第56条：违法违规行为记录纳入全国信用信息共享平台和“信用中国”网站公示，并实施联合惩戒。

需要同时注意，49号令并未对所有违规行为都设定罚款。第63条对未按规定报告信息的情形，仍以责令限期改正为主，情节严重或逾期不改正的处以警告或通报批评。罚则的强度分布本身反映了监管重心的排序。

（二）商务部门环节的罚则

《境外投资管理办法》第28条规定，企业以提供虚假材料等不正当手段办理备案并取得《企业境外投资证书》的，商务部或省级商务主管部门撤销该企业境外投资备案，给予警告，并依法公布处罚决定。

第29条规定，企业提供虚假材料申请核准的，商务部给予警告，并依法公布处罚决定，该企业在一年内不得再次申请该项核准；以欺骗、贿赂等不正当手段获得境外投资核准的，撤销核准，给予警告，该企业在三年内不得再次申请该项核准，构成犯罪的依法追究刑事责任。

第31条规定，企业伪造、涂改、出租、出借或以任何其他形式转让《企业境外投资证书》的，商务部或省级商务主管部门给予警告；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第32条规定，境外投资出现违规情形的企业，三年内不得享受国家有关政策支持。

（三）外汇管理违规责任

根据汇发〔2014〕37号文第15条：

◆ 境内居民或其直接、间接控制的境内企业通过虚假或构造交易汇出资金用于特殊目的公司，外汇局根据《中华人民共和国外汇管理条例》第39条进行处罚。
◆ 境内居民未按规定办理相关外汇登记、未如实披露返程投资企业实际控制人信息、存在虚假承诺等行为，外汇局根据该条例第48条第（五）项进行处罚。
◆ 在未按规定办理登记、未如实披露或虚假承诺的情况下，若发生资金流出，按第39条处罚；若发生资金流入或结汇，按第41条处罚。

八、新旧规衔接与合规要点

第一，存量项目不设溯及既往的重新办理要求。已依据11号令取得的核准文件或备案通知书，49号令未要求重新办理。但存量项目在2026年12月1日之后发生变更、申请延期，或者触发完成/终止报告、年度报告、重大不利情况报告等义务时，适用的是49号令的规则。企业应在施行日前梳理存量文件的有效期和变更状态。

第二，境外再投资报告是存量架构中最需要重新审视的一项。11号令下3亿美元以下再投资不触发报告，这一操作惯性在49号令第14条下不再成立。设有境外中间层、并通过该中间层开展投资的境内企业，应对照第14条逐笔判断既有和拟议的再投资是否落入报告范围。

第三，新增前期工作情况报告和年度报告两项义务。中方投资额1亿美元及以上或者关乎外交关系的项目，在开展重要前期工作前10个工作日须提交前期工作情况报告；全部对外投资须在每年6月30日前提交年度报告。年度报告同时是受到外国歧视性措施影响时的救济请求入口，这是11号令没有的制度安排。

第四，“实施前”的判断节点没有放宽。11号令和49号令均将“实施前”界定为投入资产、权益或提供融资、担保之前，而非资金汇出或项目注册完成之时。11号令时期形成的“先签约、后补手续”或“先付款、后备案”的做法，在49号令下的程序风险和罚则风险都更高。

第五，配套格式文本待修订发布。国家发展改革委表示将修订发布新版配套格式文本，进一步明确核准、备案、报告等环节需要提交的具体材料和填报指南。2026年12月1日前后申报的项目，应在提交前确认所使用的文本版本。

结语

我国境外投资监管制度以837号令为行政法规框架，以49号令和商务部3号令为部门规章层面的两套并行程序，以外汇管理规定为资金环节的配套约束，通过备案核准管理、股权穿透披露、资金来源审查、投后报告义务等制度安排，构建了覆盖境外投资全过程的监管体系。企业开展境外投资，应当严格遵守相关法规规定，确保投资主体真实、投资目的真实、资金来源真实，依法履行备案核准手续，如实披露信息，主动接受监管，切实防范投资风险。

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